طراحی سامانه مدیریت یکپارچه توسعه پایدار کشور (خلاصه طرح پژوهشی خاتمه یافته  فرهنگستان علوم)

مدیر طرح: دکتر سیدمهدی الوانی[1]

چکیده

این پژوهش در پنج فصل تنظیم شده است. در فصل اول به کلیات موضوع پرداخته شده و در فصل دوم روش ­شناسی تحقیق مورد بحث قرار گرفته است. در فصل سوم وظایف دستگاه­های دولتی در ارتباط با توسعه پایدار مرور شده و در فصل چهارم جمع‌آوری اطلاعات حاصل از مصاحبه­ ها آمده است. فصل پنجم نیز به نتیجه­ گیری و ارائه پیشنهادهای نهایی می­پردازد.

در تحقیق پیش رو در پی پاسخ به این سؤال بوده­ ایم که نظام مدیریت یکپارچه توسعه پایدار کشور چیست؟ برای پاسخ به این سؤال، در مرحله اول با بهره ­گیری از مطالعه اسنادی، 15 وزارتخانه و دو سازمان دولتی که از نظر مأموریت و اهداف بیشترین ارتباط را با موضوع توسعه پایدار داشتند، به شرح زیر انتخاب کرده و ضمن معرفی اجمالی آنها وظایف مرتبط با توسعه پایدار را در مجموعه وظایفشان مشخص کردیم.

1. وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات؛
2. وزارت امور اقتصادی و دارایی؛
3. وزارت آموزش‌ و پرورش؛
4. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی؛
5. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛
6. وزارت جهاد کشاورزی؛
7. وزارت دادگستری؛
8. وزارت راه و شهرسازی؛
9. وزارت صنعت، معدن و تجارت؛
10. وزارت علوم، تحقیقات و فناوری؛
11. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی؛
12. وزارت کشور؛
13. وزارت نفت؛
14. وزارت نیرو؛
15. وزارت ورزش و جوانان؛
16. سازمان حفاظت محیط ­زیست؛
17. سازمان برنامه (مدیریت و برنامه­ ریزی سابق).

در مرحله دوم پس از تنظیم جداولی که وظایف مرتبط به توسعه را در وزارتخانه­ ها و سازمان­های مذکور نشان می­داد، با بهـره­گیری از روش کیفی هرمنـوتیک انتقـادی^[2] و ابزار مصاحبه­ های عمیق، دو موضوع اصلی خلأهای اجرایی در انجام وظایف مرتبط با توسعه پایدار و کاستی های قانونی (نبود قانون در زمینه توسعه پایدار) را از خبرگان و کارشناسان وزارتخانه­ ها و دو سازمان مورد مطالعه، مورد پرسش قرار دادیم. طولانی ­ترین بخش این تحقیق انجام مصاحبه­ ها بود که حدود سه ماه کار تحقیق را دچار تأخیر کرد.

در پرسش اول، مصاحبه­ گر از کارشناس مربوط می­پرسید که در اجرای وظیفه­ ای که مرتبط با توسعه پایدار بر عهده سازمان و وزارتخانه گذاشته شده است، آیا مانعی وجود دارد و اگر مانعی هست در بستر قانونی، اجتماعی و تاریخی (شرایط زمانی) این مانع چیست؟

در پرسش دوم مصاحبه­ گـر از کارشناس مربوط می­پرسیـد که آیا قانوناً وظیفه­ ای در ارتباط با توسعه پایدار هست که می­بایست سازمان یا وزارتخانه متولی آن می­شد ولی این امر رخ نداده است. این قانون چیست و در بستر قانونی، اجتماعی و تاریخی (شرایط زمانی) حاوی چه موضوعی است؟ در خاتمه مصاحبه، راهکارهای حل مشکلات نیز پرسش می­ شد و سعی می ­شد با دیدی نقادانه راه­ حل­ها، ارزیابی و به کمک خود کارشناسان تنقیح گردد.

به منظور اعتمادپذیری^[3] تحقیق اولاً سعی شد مصاحبه ­ها با کارشناسان خبره و آگاه دستگاه ­ها که نسبت به موضوع احاطه داشته باشند، صورت گیرد. ثانیاً از نظر سازگاری بین یافته­های مصاحبه­ ها و مبانی تئوریک نیز بررسی­ های لازم انجام شد و نتایج حاکی از سازگاری قابل قبول بود. ثالثاً به منظور اطمینان از یافته­ ها، در مرحله آخر نتایج کلی با ده نفر از کارشناسان مورد بررسی قرار گرفت و از طریق بازخورد مشارکت­ کنندگان نیز استنتاج­ ها تأیید شد.

فرآیند اجرای تحلیل تم

در مرحله سوم با استفاده از شیوه تحلیل تم (براون و کلارک، 2006) و مراحل ششگانه آن که در ادامه به آن اشاره خواهد شد، به چند تم یا برچسب کلی برای خلأهای اجرایی و قانونی رسیدیم. گام­هایی که در تحلیل تم برداشتیم، به شرح ذیل بود:

1. آشنایی با داده­ ها: در گام اول پژوهشگر باید به شکل عمیق بر داده­ های پژوهش تسلط یابد. برای این کار باید داده ­ها را به متن تبدیل کند و به دقت بخواند. در این گام به ­منظور احاطه کامل به متون حاصل از مصاحبه­ ها، می ­بایست داده ­ها را به طور مکرر مورد بازخوانی قرار داد.
2. کدگذاری اولیه: در گام بعدی می ­بایست متن را خط به خط خواند و نکات اصلی را با کدهای مرتبط مشخص کرد و کدهای اولیه یا تم­های تفصیلی که نشانگر پاسخ ­های صریح و مرتبط به موضوع است را ایجاد کرد.
3. جستجو برای تم­ ها: در این مرحله، کدهای اولیه که گویای پاسخ­ها در شکلی مجمل بودند را در قالب تم ­های تلخیص شده در طبقات مشخص دسته ­بندی شد. برای این کار می­توان از جداول یا نقشه تم کمک گرفت.
4. بازبینی و مرور تم­ ها: در این مرحله سعی شد تا تم­ های مختلف مرور شده و تصفیه شوند، بدین معنا که تم­ هایی معتبر تشخیص داده می­ شوند که یک کل بامعنی تشکیل دهند و حاشیه ­ها حذف می ­شوند. به عبارت دیگر در صورت نیاز برخی تم ­ها را حذف یا ادغام نموده و یا تم ­های جدید ایجاد می ­کنند.
5. تعریف و نام­گذاری تم­ ها: در این مرحله تم­ ها را با توجه به تعاریفشان نام­گذاری می­ کنند. در این پژوهش، تم­ های نهایی که برچسب گویا و رسای پاسخ به دو سؤال خلأهای اجرایی و قانونی بودند، تعریف و نام­گذاری شدند.
6. ارائه گزارش: تحلیل پایانی و ارائه برچسب­ های نهایی و ارتباط میان تم­ ها ارائه می ­شود.

در مرحله نهایی با بهره­ گیری از تئوری­ های علمی، نظرات کارشناسان در مصاحبه­ ها و یک گروه کانونی متشکل از 5 عضو هیأت علمی دانشگاهی بر اساس تم­های نهایی پاسخ به سؤال اولیه تحقیق که یافتن مدل یکپارچه توسعه پایدار کشور بود، به دست آمد.

برای شاخص­های توسعه پایدار از جداول معتبر بین ­المللی استفاده شد. در این جداول شاخص­های توسعه پایدار از سطح خرد به کلان، بر اساس ابعاد توسعه پایدار، بر اساس موضوع و همچنین از دیدگاه سازمان ملل و شورای راهبری طبقه‌بندی شده‌اند. طبقه‌بندی مفهومی شاخص‌های توسعه پایدار و شاخص‌های اصلی و تکمیلی آن نیز مطرح شده‌اند. با استفاده از این ابعاد، شاخص‌ها و سؤالات کلی مصاحبه‌ها تنظیم گردید و اهداف وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی دسته‌بندی شد.

در ادامه خلأهای اجرایی و کمبودهای قانونی بر اساس مصاحبه‌های عمیق به شیوه هرمنوتیک انتقادی گردآوری شده‌اند که در جداول فصل چهارم آورده شده است. لازم است یادآوری شود که هم در مورد شکاف‌های اجرا و هم کمبود مقررات به‌صرف بیان موضوع از سوی کارشناسان اکتفا نشد و طرح موضوع با بحث‌های تحلیلی و نقد همراه گردید تا نتیجه آن حتی‌المقدور گزاره‌ای معتبر در مورد پاسخ به سؤال مربوطه باشد.

در مرحله بعد، راهکارهای اجرایی وزارتخانه­ ها و سازمان­ ها را بر اساس دسته ­بندی­ های زیر طبقه­بندی کردیم که شامل  بهبود برنامه‌های توسعه، بهبود ساختارهای هماهنگی و همسویی درون‌سازمانی، بهبود ساختارهای هماهنگی و همسویی بین­ سازمانی، فرهنگ‌سازی و جلب مشارکت عمومی، توانمندسازی و انگیزش نیروی انسانی، بهبود بهره‌وری، توسعه وظایف و مقـررات وزارتخانه و توسـعه پاسخگـویی و مسئولیت اجتماعـی آنها مـی­باشد. در ادامه برای هـر یک از طبقـه­ بندی­ ها، شاخص­ هایی را مشخص و آنها را به تفکیک بیان نمودیم.

ضرورت وجود پیوست توسعه پایدار در برنامه‌ها موجب می‌شود تا هزینه‌های زیست‌محیطی وارد محاسبات اقتصادی برنامه‌ها شوند. ما باید برای منابع طبیعی مانند آب ‌و هوا و زیست‌بوم بهایی قائل شویم و آنها را رایگان و دائمی تصور نکنیم، بلکه باید به آنها به‌عنوان نوعی سرمایه بنگریم و استفاده از آنها را منضبط و تابع یک قاعده درآوریم. در حال حاضر قیمت تمام‌شده در برنامه‌ها واقعی نیستند، چون میزان صرف منابع طبیعی و آلودگی‌های محیطی در آنها دیده نشده است. باید سازمان‌ها را از به یغما بردن منابع طبیعی بازداریم و استفاده بی‌رویه از این منابع را محدود کنیم.

ایجاد بازار منابع طبیعی به معنای قیمت‌گذاری استفاده از منابع طبیعی عمومی، نظارت سیستم دولت در این زمینه، نظام جبران خسارت وارده به محیط‌ زیست و قانونمند کردن آن و نظام‌های تشویقی و بازدارنده مالیاتی در این زمینه کارساز خواهند بود (پرمن، 1394).

پیوست توسعه پایدار زمینه رشد این رهیافت اقتصادی به محیط‌ز یست را فراهم می‌آورد و به‌ تدریج آن را نهادینه خواهد کرد.

یکی از مشکلات عمده در راه توسعه پایدار کشور عدم هماهنگی میان سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مختلف است که در مصاحبه‌ها مکرراً بدان اشاره می‌شد. موضوع ناهماهنگی به حدی است که گاهی در رسانه‌ها نیز انعکاس آن را مشاهده می‌کنیم. به‌عنوان نمونه شرکت نفت در سال 95 با مسدود کردن دهانه ورودی آب به تالاب هورالعظیم، آن را در معرض خشکی قرار می‌دهد و بحران گرد و غبار در منطقه را تشدید می‌نماید و این مسئله به گفته کارشناسان ناشی از عدم‌هماهنگی میان سازمان حفاظت محیط‌ زیست، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت نفت می‌باشد (همشهری، شنبه 20 شهریورماه 95).

خشک ­شدن دریاچه ارومیه، آسیب­دیدن زیست­بوم کوه­ شاه کرمان، ضایعات زیست­ محیطی در جنگل ابر، آسیب­های زیستگاهی آشوراده و دریای خزر، خشک شدن سفره ­های آب زیرزمینی و کشاورزی سنتی و ناپایدار، صنایع پرمصرف آب­بر و تاراج اندوخته ­های طبیعی، همه نمونه­ هایی از عدم ­هماهنگی میان وزارتخانه­ ها و دستگاه­ های دولتی مرتبط به امر توسعه است (اقتصاد ایران، تیرماه 95).

بدین ترتیب با ایجاد هماهنگی و یکپارچگی در انجام فعالیت‌ها می‌توان در تحقق توسعه پایدار مؤثر بود.

یکی از نکاتی که در مصاحبه‌های تحقیق مورد نظر تمامی سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها مشهود شد، جلب مشارکت عمومی و ایجاد فرهنگ جمع‌گرا در مجموعه‌های سازمانی بود. بدین منظور پیشنهاد می‌شود واحدهای روابط عمومی کلیه دستگاه‌های دولتی یکی از برنامه‌ های اصلی خود را حول محور مشارکت سامان­دهی کنند تا با کمک مردم و ارتقای سرمایه اجتماعی، نیل به اهداف توسعه پایدار و حفظ محیط‌ زیست عملی شود.

سازمان برنامه نیز در برنامه‌های توسعه باید به‌عنوان هماهنگ‌کننده اصلی بین سازمان‌های مجری برنامه مسئله توسعه پایدار و یک حرکت جمعی در جهت تحقق، آن را سرلوحه کار خود قرار دهد و سازمان‌های مجری را به رعایت موازین توسعه پایدار ترغیب کرده و در مواردی آنها را ملزم به تبعیت از آنها بنماید.

با امعان نظر به مشکلات و راهکارهای مختلفی که برای رفع آنها ارائه گردید، به الگویی دست یافتیم که در آن نقش‌های مغفول­مانده توسعه پایدار دستگاه‌های دولتی در آن دیده شده و هماهنگی، همراستایی، فرهنگ جمع‌گرا و مشارکت‌جو و تأمین امکانات به‌عنوان ضرورت‌های توسعه پایدار در آن گنجانیده شده است.

بر اساس این الگو زمانی می‌توان انتظار تحقق توسعه پایدار را در کشور داشته باشیم که میان وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی به‌عنوان بازیگران اصلی توسعه[4]، هماهنگی و انسجام عملی وجود داشته باشد تا در پرتو فرهنگ جمع‌گرا و مشارکت‌جو و تفاهم و همکاری، عزم ملی توسعه پایدار فراهم آید.  

همراستایی فعالیت­ها، همکاری میان دستگاه ­ها، ساختارهای مشترک عملیاتی، الزام به الصاق پیوست توسعه پایدار به برنامه­ ها، اشاعه فرهنگ جمع ­گرایی و مشارکت­ جو، یکپارچگی و هماهنگی در عملیات، اجزاء الگوی نظام یکپارچه توسعه پایدار کشور را تشکیل می­دهند. پیش­ فرض ما در این تحقیق نقش ­آفرینی راهبردی دستگاه ­های دولتی به عنوان قانون­گذاران، برنامه­ ریزان و بازیگران اصلی توسعه در کشور بوده است و این بدان معناست که نباید نقش دو بخش دیگر که در قلمرو این تحقیق قرار نداشتند، فراموش شود.

توسعه پایدار مستلزم رشد متوازن و پایدار در بخش‌های فرهنگی- اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی است. بنابراین اگر بخواهیم نظام مدیریت یکپارچه توسعه پایدار را در بخش دولتی ایجاد کنیم، می‌بایست زمینه هماهنگی اثربخش بین سازمان‌های دولتی متولی این مهم را محقق سازیم. روابط بین نهادها باید به نحوی شفاف بوده و از سازوکاری مطلوب برخوردار باشد که مشکلات موجود را در روابط میان نهادها رفع نموده و بتواند به‌ عنوان الگویی مطلوب مطرح شود.

بر اساس یافته ­های این تحقیق زمانی می­ توان انتظار تحقق اهداف توسعه پایدار را داشت که در درجه اول میان تمامی دستگاه ­های دولتی هماهنگی و همراستائی و انسجام عملی وجود داشته باشد و جوّ حاکم بر مدیریت­ ها نیز تفاهم و مشارکت و وفاق باشد.

[1] - عضو وابسته و رئیس شاخه مدیریت فرهنگستان علوم، استاد دانشگاه علامه طباطبایی

[2] Critical hermeneutic

[3] Trustworthiness

[4] پیش‌فرض ما در این تحقیق نقش‌آفرینی مؤثر دستگاه‌های دولتی در شکل‌گیری قانون، برنامه‌ریزی و جهت‌دهی به فعالیت‌های دو بخش دیگر، یعنی بخش خصوصی و جامعه مدنی بوده است.